Название: Проблемы современного государственного управления в России - Материалы научного семинара. Вып. 4(25). Проблема оценки качества государственного управления

Жанр: Политология

Рейтинг:

Просмотров: 1110

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 |




Победить бюрократию пока не смогли…

И.А. Гундаров, доктор медицинских наук, кандидат философских наук

Доклад интересный и поучительный,  поскольку  дает воз- можность не только ознакомиться с важной теоретической информацией, но и увидеть тот хаос, который царит наверху в системе государственного управления. Правомерно даже ска- зать, что системы там как раз и нет. Хотя при желании можно было бы избежать этой затянувшейся организационной разру- хи в головах и на деле. Ведь Россия  является страной, в которой формировались научные основы системного взгляда на соци- альный мир, начиная с работ А.А. Богданова (Малиновского) в начале ХХ в. Я по основной профессии врач, и у нас на этот счет в физиологии есть прекрасная теория функциональных систем П.К. Анохина, где прописано, каким образом живая природа управляет своим развитием. А она развивалась без существен- ных ошибок.  Там есть цели и ее количественные показатели, гибкое индикативное и жесткое директивное регулирование, экстренное реагирование в болезненных ситуациях с исполь- зованием аварийных механизмов. Четко прописано: на каком уровне, кто и за что отвечает и как контролируется эффектив- ность управления, чтобы быть адекватным складывающейся обстановке. Этот контроль осуществляется с помощью поло- жительной и отрицательной  обратных связей, через которые проводится  сравнение результатов действия с ориентирами цели. Сформулирован  принцип изоморфизама, по которому управление сложными  системами строится примерно одина- ковым образом в биологических и социальных организмах.

Тем удивительнее, что в современном Российском госу- дарстве в этом вопросе полная безответственность. Почему? Трудно поверить, чтобы такой хаос был случайным, тем более так долго продолжающийся. А что, если это кому-то выгод- но? И за хаосом скрывается функционирующая система, име- ющая тайные цели, которые не оглашаются, но реально суще-

 

ствуют, и внешний хаос помогает их достигать? Как в мутной воде, где легче рыбку ловить…  А кто является рыбаком?

Сейчас немодно вспоминать классовую теорию, но от этого ведь классы не перестали существовать. Не мифиче- ский средний класс, а вполне  реальные рабочие, крестьяне, прослойка,  буржуазия,  где действуют эксплуататоры и экс- плуатируемые, помещики и батраки. Существуют они сейчас в России или нет? Если не кривить душой, то, конечно, суще- ствуют, подтверждая правоту Маркса и Ленина, определяв- ших классы именно таким образом. И стоит лишь взглянуть на происходящее у нас с классовых позиций, как все стано- вится понятным и закономерным.

Можно ли назвать хоть одно принятое наверху решение, невыгодное крупному  капиталу? Нет, все выгодно,  включая  за- логовые аукционы, монетизацию льгот, невыплаты заработной платы, бесконтрольный вывоз капитала, плоскую шкалу нало- гов и др. Пелена спадает с глаз, и обнаруживаешь хорошо отла- женную систему перераспределения средств в пользу формиру- ющегося господствующего класса. Руководители РСПП Юргенс и Шохин открыто говорят, что в России есть господствующий класс. Поэтому государство у нас не социальное — для всех, а классовое — для господ. Тогда понятно, почему не могут за- крыть казино! Стоит подключить к рассмотрению классовый анализ, как ответ готов. В структуре бюджетов московских пре- фектур доля игорного бизнеса находится не на последнем месте. Обсуждая тему коррупции, депутат Госдумы Хинштейн  привел пример, что стоимость государственных должностей составля- ет, в зависимости от уровня, от 200 тыс. до миллионов долларов. А эти деньги ведь надо отдавать. Где руководитель их возьмет? У нижестоящих руководителей. Поэтому, цитируя Хинштейна, призывать бюрократию бороться с коррупцией — это все равно что призывать пчел бороться с медом.

Чтобы не  быть наивными в политике,  как советовал когда-то немодный классик, нужно искать, какому классу это выгодно. И в логический аппарат социальных исследований

 

следует включить инструментарий классового анализа. Ина- че не сможем разработать оптимальную  систему государ- ственной власти для социального государства.

Нужно понять, за что должны отвечать Президент, Прави- тельство, Федеральное собрание, суд? А поняв, сформировать каналы обратных связей между их обязанностями и резуль- татами действий. Или вот, разделение властей и их независи- мость друг от друга — помогают государству быть целостной системой или мешают? Правильно ли формируется исполни- тельная власть? В соответствии с какими целевыми установ- ками назначают «кухарок» управлять государством. Под ку- харкой я имею в виду непрофессионализм в специфическом деле. Разве мебельщик — не кухарка на посту министра обо- роны? Или банкир — в руководстве атомной промышленно- стью, экономист — во главе Министерства здравоохранения, а врач — во главе Министерства сельского хозяйства?

100 лет  назад  коммунисты сломали  царскую государ- ственную машину, потому что она была сильно бюрократи- зирована и косная. Правильно  сделали, что сломали. А вот какая должна прийти  взамен — не знали, и до сих пор неясно. Ленин в связи с этим предупреждал: либо социализм победит вшей и бюрократию, либо вши и бюрократия победят социа- лизм. Вшей победили, бюрократию — не смогли. Пришедшие на смену коммунистам антикоммунисты списали все грехи на своих предшественников и нарвались на ту же проблему. Зна- чит, суть проблемы лежит глубже. К ее решению интуитивно приблизился  Троцкий, разглядев  в бюрократии  самостоя- тельный политический класс, незамеченный марксизмом.

При разработке механизмов управления, в соответствии с теорией функциональных  систем, начинать надо с головы. Как рыба гниет с головы, так и выздоравливать она должна с головы. Сейчас у нас Президент ни за что не отвечает. А перед кем он должен отвечать? Перед Конституцией, а еще конкрет- нее — перед народом. В Основах конституционного строя на- писано, что народ — единственный источник  власти в стране,

 

он ее хозяин. Значит, нужен механизм, прописывающий ответ- ственность самого высокого лица. Пока такой обратной связи не будет, ничего по сути не изменится. Как только Президент начнет лично отвечать за благополучие в стране по конкрет- ным показателям — с угрозой импичмента,  если не справится с функцией гаранта Конституции, — так сразу сумеет отстро- ить вертикаль эффективного влияния на бюрократию. А те, в свою очередь, также будут отвечать своим должностным положением  за неэффективное управление. Поэтому  совер- шенствование системы государственного управления надо начинать с разработки механизма реальной ответственности Президента за соблюдение положений Конституции РФ.

Необходим не один глобальный план,

а полноценная конкуренция различных планов и прогнозов

А.Н. Медушевский, доктор философских наук

Позитивной характеристикой  доклада  является  пред- ложенный конкретный инструментальный анализ. Поддер- живая этот подход, хотел бы поставить несколько вопросов, которые, по-моему, не нашли отражения в докладе, но могли бы быть развиты.

Первое — это методология изучения  качества государ- ственного  управления. Подход докладчика  мне  показался несколько априорным, и вот почему. Конечно, нужно было бы поставить вопрос о различии качества государственного управления на макро — и микроуровне, поскольку очевидно, что задачи, которые стоят на федеральном уровне, на уров- не субъектов Федерации, местного управления и самоуправ- ления, существенно  различны:  масштаб и характер  задач и, следовательно, параметры  качественной  оценки. Далее, представляется очень важным вариативный подход к этой

 

проблеме, с точки зрения конструирования основных моде- лей. Можно ведь сравнивать разные модели эффективности государственного управления — как западные, так и россий- ские, — которые могут работать или не работать в тех или иных условиях (регионах). Здесь предлагается одна модель и ничего не говорится о преимуществах и недостатках других моделей. Наконец, отмечу несколько одностороннюю трак- товку функционального  подхода к государственной служ- бе: необходимо  сопоставлять  функциональные   параметры со структурными, рассматривать  не только функции, но и институты и анализировать процессы. Все это — общие со- ображения методологического характера, но от них зависит анализ качества государственного управления.

Теперь несколько вопросов, по которым можно было бы развивать эту тему. Важным критерием качества госуправле- ния, как мне кажется, является степень конкуренции внутри него. В этом смысле можно  сказать, что те процессы, которые происходят у нас в госуправлении — как на федеральном, так и на локальном уровне — ведут к бюрократизации, к тому, что эта конкурентная среда постоянно ослабевает. Это относится и к механизму разделения властей: ограничению федерализма, парламентаризма и конкуренции политических партий и обще- ственных организаций; но также это относится и к открытой конкуренции внутри государственного  аппарата за качество предоставляемых услуг. На мой взгляд, с этим связано два важ- ных параметра. Первый из них — отсутствие соревнования на- учных программ,  планов, прогнозов.  Об этом здесь говорили. Нужен не один какой-то глобальный план, а полноценная кон- куренция различных планов и прогнозов — с тем чтобы можно было все-таки попытаться найти способы адекватной селекции значимых законодательных и административных инициатив. С этим связан еще один важный момент — отсутствие полно- ценной кадровой мобильности. Поскольку нет реального пар- ламентаризма, ответственного  правительства, соревнования политических партий — нет и конкуренции экспертных групп,

 

нет мобильности. Фактически возникает ситуация, которая была в эпоху застоя, когда вместо рациональной бюрократии мы получаем привилегированную бюрократию. Если мы хо- тим, чтобы государственное управление было эффективным, нам необходима меритократия, т. е. обеспечение таких каналов социальной мобильности на конкурентной же основе, которые дают проникновение в высшие эшелоны власти более компе- тентных,  более умелых и профессиональных  людей, а не тех, которые отбираются по принципу личной лояльности.

Еще один важный вопрос, который, по-моему, не был по- ставлен в докладе или был поставлен фрагментарно, — это во- прос о соотношении формальных и неформальных процедур государственного управления. Когда Вы говорите о качестве государственного управления, Вы, естественно, имеете в виду формальные процедуры.  Однако часто бывает, что нефор- мальные процедуры оказываются более эффективными. Если предложенные в докладе рейтинги применить к рассмотрению неформальных процедур, я допускаю, что с очень высокой сте- пенью вероятности параметры могут измениться, поскольку в наших условиях дисфункция  очень часто выступает именно как функция (латентная, но от этого не менее эффективная).

Еще один вопрос, который должен быть рассмотрен, — о разделении собственности и власти. По существу, у нас это разделение до конца не проведено, даже в отношении госу- дарственной собственности (Сравните дискуссии об админи- стративном капитализме, «бюрократической ренте» и т. д.). Отсюда — проблема административных  барьеров, многие другие проблемы, связанные с коррупцией, неэффективно- стью формальных процедур государственного  управления. Поэтому я допускаю: так же, как мы говорим о теневой эко- номике  (при всей условности  и неопределенности данно- го термина), можно говорить о теневом  государственном управлении, включающем систему институтов  и функций, не отраженных  в законодательстве. Тем  более что теневое управление  осуществляется  не только чиновниками, но и

 

различными организациями квазигосударственного типа. Этот вопрос целесообразно рассмотреть в контексте анализа эффективности (или, точнее, недостаточной результативно- сти) современных административных реформ.

Еще один вопрос, требующий в дальнейшем рассмотре- ния, — это вопрос о разрешении конфликтов.  Существует два основных  направления, предусмотренных  правовой си- стемой, — административное право и регулирование и судеб- ное разрешение конфликтов, связанных с государственным управлением. Из доклада не вполне понятно,  какой модели и практике докладчик отдает предпочтение? Считаете ли Вы, что административные конфликты должны разрешаться  в рамках административных же процедур, тогда делается акцент на Административный кодекс и закрытые административно- дисциплинарные процедуры, или Вы полагаете, что общество должно участвовать в данном процессе? Тогда возникает тема административной юстиции, которая неоднократно обсуж- далась, но до сих пор не получила однозначного решения. По- моему, данный вопрос стоило бы рассмотреть именно в связи с оценкой качества государственного управления.

Следующая проблема — образование чиновников. Она свя- зана с изменением сознания, причем не только политической элиты, но и бюрократии всех уровней. Справедливо говорят о важности новых этических стандартов и переходе от патер- налистского стиля управления к рациональному. Очевидно, что вопросы административного стиля и служебной этики решаются в крайне ограниченной  степени. Особенно это за- метно при обращении к мотивации поведения и той практике, которая существует за пределами центральных  учреждений, в административных структурах среднего и низшего звена — в частности, в регионах. Отдельная составляющая пробле- мы — трудности в национальных или этнически окрашенных регионах, где клановость сохраняет доминирующие позиции при отборе чиновников  и определении их мобильности. Не- обходимо создавать бизнес-школы,  административные  шко-

 

лы, где эти вопросы решались бы на системном уровне. Но в докладе данная тема вообще не была затронута.

И последнее. В докладе лишь затронута проблема элек- тронного  правительства. Конечно, Вы знаете об этом гораздо больше. Центральный вопрос здесь, на мой взгляд: до какой степени документы, функционирующие в электронном доку- ментообороте, могут получать юридический статус? В част- ности, известная проблема: в какой степени они могут рас- сматриваться как доказательство в суде? Это — радикальный вопрос, решение которого позволит принципиально изме- нить структуры государственного управления и все процес- сы документооборота,  а, возможно,   позволит  быстрее ре- шить те вопросы, которые сейчас кажутся неразрешимыми.

В целом полагаю, что предложенный подход вполне про- дуктивен, он дает возможность  анализировать современное государственное управление и его качество, прогнозировать тенденции развития и также может быть применен к изуче- нию истории. Вопрос о том, какая эпоха русской истории выглядит  оптимальнее с точки зрения организации госу- дарственного управления, решается, исходя из этого, впол- не определенно: ею, безусловно, должна быть признана вто- рая половина XIX в. — начало XX в., когда были достигнуты наибольший прогресс в области либеральных политических преобразований, рациональных административных реформ и, одновременно, высшие темпы экономического роста при минимальных социальных издержках.




Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 |

Оцените книгу: 1 2 3 4 5

Добавление комментария: